Gỡ bỏ những rào cản để nâng cao hiệu quả sử dụng đất nông nghiệp

Luật Đất đai 2013 từ khi có hiệu lực thi hành đã có nhiều đóng góp tích cực cho quá trình quản lý nhà nước về đất đai. Tuy nhiên sau 6 năm thực hiện, Luật này đã bộc lộ nhiều nội dung còn bất cập, chưa theo kịp với nhu cầu phát triển của xã hội và gây cản trở đến việc quản lý, sử dụng đất nông nghiệp một cách hiệu quả. Sau một số lần điều chỉnh kế hoạch, ngày 04/8/2020, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 1188/QĐ-TTg thông qua kế hoạch và tiến độ xây dựng Luật Đất đai sửa đổi, dự kiến trình Quốc hội vào năm 2022.

Bài viết này tập trung phân tích một số quy định, chính sách liên quan đến quản lý sử dụng đất NN)và những thông tin thu thập tại các địa phương về những vướng mắc, khó khăn trong việc thực thi pháp luật, chính sách về đất đai. Qua đó đưa ra những khuyến nghị, đề xuất để hoàn thiện chính sách, pháp luật về đất đai, nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng đất NN, đồng thời đảm bảo quyền và lợi ích của người sử dụng đất.

Quy mô sản xuất và hiệu quả sử dụng đất NN

Nhiều báo cáo đã chỉ ra rằng khi tăng quy mô sản xuất sẽ tương ứng với tăng tỷ suất lợi nhuận trên mỗi đồng vốn (ROI) hoặc tăng năng suất sản xuất trên mỗi ngày công lao động. Bên cạnh đó, quy mô sản xuất manh mún cũng dẫn đến nhiều khó khăn trong việc tổ chức sản xuất và thiếu động lực đầu tư, áp dụng cơ giới hoá của người nông dân để gia tăng sản lượng và nâng cao chất lượng sản phẩm khi sản xuất theo hướng hàng hóa. Một tiêu chí khác để tính toán hiệu suất sử dụng đất là dựa trên thu nhập bình quân trên mỗi đơn vị diện tích đất thì không phụ thuộc vào quy mô sản xuất. Lấy ví dụ như Australia, với diện tích trung bình khoảng 4.000ha/trang trại, thu nhập bình quân trên mỗi héc ta đất chỉ ở mức 800 USD/ha. Ở Mỹ, với quy mô trang trại khoảng gần 180ha, thu nhập bình quân là 1.150 USD/ha. Trong khi đó Hà Lan có quy mô trung bình 25ha, thu nhập bình quân là 14,500 USD/ha, Nhật Bản có quy mô trung bình 1.9ha và thu nhập bình quân 14,000 USD/ha. Nếu xét trên tiêu chí này. Việt Nam có thu nhập trung bình khoảng 5,300 USD/ha, cao hơn nhiều so với Mỹ, Úc, nhưng thấp hơn so với Nhật, Hà Lan. Một điểm đáng chú ý là phương thức nông nghiệp gia đình, sử dụng trang trại trực canh là xu hướng phổ biến trong sản xuất NN của các trang trại trên thế giới và được đánh giá là có hiệu quả sử dụng hơn phương thức doanh nghiệp NN.

Như vậy nếu lấy tham chiếu là tỷ suất lợi nhuận đầu tư hay năng suất lao động sống, quy mô sản xuất nhỏ lẻ ở Việt Nam đồng nghĩa với năng suất lao động và tỷ suất lợi nhuận thấp. Tuy nhiên, nếu xét trên thu nhập bình quân trên mỗi héc- ta, hiệu suất sử dụng đất NN ở Việt Nam đang ở mức khá cao. Theo nhiều nghiên cứu trên thế giới thì đây là lợi thế của NN hộ gia đình vì họ sử dụng lao động gia đình là chính do vậy thu nhập có thể phân phối thẳng cho hộ. Điều này có ý nghĩa rất lớn đối với việc định hướng mô hình sản xuất theo quy mô hộ ở mức nào ở Việt Nam. Có thể dễ dàng nhận thấy rằng, với nguồn lực đất đai hạn chế như ở trên, Việt Nam không thể lấy việc gia tăng quy mô sản xuất làm lợi thế, mà cần định hướng sử dụng đất theo hướng gia tăng thu nhập bình quân trên mỗi đơn vị diện tích đất. Điều này phụ thuộc nhiều vào lựa chọn sản phẩm và chất lượng sản phẩm. Câu hỏi đặt ra là quy mô hộ/trang trại sản xuất nào là tối ưu với Việt Nam?

Nếu lấy mô hình của Nhật Bản, là nước cũng có nguồn lực đất đai hạn chế nhưng hiệu quả sử dụng đất rất cao, thống kê chỉ ra rằng, Nhật Nản có khoảng 75% số nông hộ có quy mô xung quanh ngưỡng trên dưới 2ha (Sergiy Zorya, 2018). Còn ở Việt Nam, theo số liệu Tổng điều tra NN nông thôn và thủy sản năm 2016, cả nước có tổng số 9,29 triệu đơn vị sản xuất NN, trong đó số nông hộ chiếm 99,89%. Tỷ lệ hộ có quy mô đất NN dưới 0,5ha chiếm tới 63% tổng số hộ. Như vậy nếu so với Nhật Bản, Việt Nam có quá ít nông hộ ở quy mô vừa phải (xung quanh 2ha). Số liệu này minh họa rõ thêm một thực tế là quy mô nông hộ ở Việt Nam chưa đạt đến ngưỡng sản xuất hiệu quả. Điều này cũng phù hợp với những khuyến nghị của Ngân hàng Thế giới và một số mô hình phân tích gần đây đã chỉ ra rằng quy mô nông hộ tối ưu ở Việt Nam vào khoảng 3-5ha đối với đất trồng lúa và cây hàng năm.

Nhu cầu mở rộng quy mô sản xuất NN và những rào cản

Với định hướng thúc đẩy sản xuất NN hàng hóa theo hướng hiện đại, Chính phủ đã ban hành nhiều chương trình, chính sách nhằm khuyến khích việc tích tụ, tập trung đất đai để tổ chức sản xuất NN với quy mô lớn hơn, cụ thể như: “Quyết định số 899/QĐ-TTg về Tái cơ cấu ngành NN theo hướng nâng cao giá trị gia tăng và phát triển bền vững” tại ngày 10/6/2013. Quyết định số 62/2013/QĐ-TTg ngày 25/10/2013 của Thủ tướng Chính phủ Về chính sách khuyến khích phát triển hợp tác, liên kết sản xuất gắn với tiêu thụ nông sản, xây dựng cánh đồng lớn, Quyết định số: 800/QĐ-TTg ngày 4/6/2010 và Quyết định 1600/QĐ-TTg ngày 16/8/2016 phê duyệt Chương trình Mục tiêu quốc gia xây dựng Nông thôn mới… Mặc dù vậy, hiệu quả của các chính sách thúc đẩy sản xuất quy mô lớn chưa cao do một số quy định pháp lý chưa thực sự tạo điều kiện thuận lợi cho tiến trình này.

Về thời hạn sử dụng đất NN

Đối với đất NN, hầu hết các chủ thể được giao quyền sử dụng đất (QSDĐ) NN có thời hạn không quá 50 năm. Đối với hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất NN được giao đất không thu tiền sử dụng đất trong giới hạn được giao sẽ được gia hạn QSDĐ khi hết thời hạn nếu có nhu cầu (Điều 126 LĐĐ 2013). Tuy nhiên, quy định về QSDĐ khi hết thời hạn sử dụng đất đối với các trường hợp nhận chuyển nhượng QSDĐ chưa đầy đủ. Điều này làm hạn chế các giao dịch về đất NN do các bên tham gia không có cơ sở chắc chắc để lượng giá các thỏa thuận giao dịch. Việc thiếu rõ ràng này gây băn khoăn đối với những người muốn nhận chuyển nhượng QSDĐ NN.

Về thu hồi đất NN

Điều 62 Luật đất đai quy định các trường hợp Thu hồi đất để phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Đây là một trong những rào cản lớn nhất khiến nông dân và những tổ chức, cá nhân muốn đầu tư vào sản xuất NN không yên tâm và cam kết đầu tư lâu dài vào đất NN vì có thể sẽ bị thu hồi. Ngược lại, với quy định phạm vi thu hồi đất quá rộng như hiện nay, và không có sự phân biệt rõ ràng giữa việc thu hồi đất cho mục đích xã hội với các dự án thương mại. Điều này tạo kẽ hở lớn cho việc đầu cơ đất đai NN, để chuyển đổi sang các mục đích sử dụng khác chứ không phải vì mục đích sử dụng cho SXNN.

Hạn mức tối đa đối với việc chuyển nhượng QSDĐ NN giữa các hộ gia đình

Không vượt quá 10 lần hạn mức giao đất NN của Nhà nước (Điều 130 Luật Đất đai 2013). Một khảo sát do Viện Tư vấn phát triển kinh tế xã hội nông thôn và miền núi (CISDOMA, 2020) tại địa bàn 8 tỉnh cho thấy, các địa phương hầu như chưa ghi nhận việc chuyển nhượng vượt quá hạn mức. Có một số ít các hộ có nhu cầu và đã nhận chuyển nhượng vượt quá hạn mức trên, nhưng không đăng ký chính thức. Tuy nhiên, hạn mức này cũng là rào cản tâm lý, hạn chế đối với các hộ có nguồn lực và nhu cầu muốn mở rộng quy mô sản xuất NN để áp dụng các công nghệ tiên tiến và cơ giới hóa SXNN.

Định giá đất NN

Giá đất ở Việt Nam do Chính phủ quy định, cụ thể là Nhà nước quy định nguyên tắc, phương pháp định giá đất và Nhà nước ban hành khung giá đất, bảng giá đất và quyết định giá đất cụ thể (Điều 18 Luật Đất đai 2013). Tuy nhiên, giá đất này chỉ áp dụng trong các trường hợp nhất định, chủ yếu là các giao dịch về trách nhiệm tài chính giữa người sử dụng đất (NSDĐ) với Nhà nước. Bảng giá đất không bắt buộc áp dụng trong các giao dịch giữa NSDĐ với nhau hay với các chủ thể khác. Việc áp dụng khung giá đất không sát với thị trường là rào cản đối với các giao dịch chuyển nhượng đất NN, gây khó khăn cho việc xác định giá. Đây cũng là một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng người dân không muốn chuyển nhượng đất NN mặc dù không còn nhu cầu sử dụng. Điều này dẫn đến tình trạng thiếu nguồn cung đất NN để thực hiện các giao dịch đất NN, giảm hiệu quả sử dụng đất.

Thuế sử dụng đất NN

Hiện tại hầu hết các chủ thể NSDĐ là hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất NN trong hạn mức cho phép chuyển nhượng đều được miễn, giảm thuế SDĐ NN. Các tổ chức kinh tế, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp, đơn vị sự nghiệp và các đơn vị khác được nhà nước giao đất được giảm thuế SDĐ nếu đang trực tiếp sử dụng đất để sản xuất NN. Thời hạn miễn, giảm thuế SDĐ NN được áp dụng từ ngày 01/01/2011 đến hết ngày 31/12/2020, gia hạn đến hết ngày 31/12/2025. (theo Nghị quyết số 55/2010/QH12 ngày ngày 24/11/2010, Nghị quyết số 28/2016/QH14, Nghị quyết 107/2020/QH14). Việc miễn, giảm thuế đất không khuyến khích việc sử dụng dất đai một cách hiệu quả, không tạo được động lực để giải phóng đất NN từ những hộ không còn nhu cầu hoặc không còn khả năng SX NN nhưng vẫn muốn giữ đất.

Quy hoạch và quản lý quy hoạch sử dụng đất NN

Chưa thực sự phù hợp và thiếu linh hoạt. Việc lập quy hoạch với quy trình từ trên xuống theo chỉ tiêu phân bổ cho từng loại đất nhiều khi không phản ánh đúng thực tế và nhu cầu sử dụng đất NN ở mỗi địa phương. Bên cạnh đó, việc chuyển đổi giữa các loại đất NN và từ đất NN để phục vụ các mục đích phi NN, nhất là với đất lúa còn cứng nhắc, thủ tục phê duyệt chậm, phức tạp là khó khăn cho việc đầu tư cơ sở hạ tầng phục vụ sản xuất NN quy mô lớn cần có nhà xưởng, khu chế biến…Việc cứng nhắc trong quy định pháp lý, cùng với việc thiếu chế tài và công cụ giám sát đã dẫn đến việc sử dụng đất NN không đúng quy hoạch diễn ra khá phổ biến ở nhiều địa phương. Một khảo sát nhanh của Viện CISDOMA cho thấy mặc dù Luật đất đai đã quy định công dân có quyền giám sát việc quản lý, sử dụng đất đai, tuy nhiên để thực hiện việc giám sát là rất khó khăn, một trong những nguyên nhân chính là do hệ thống thông tin về đất đai còn chưa đầy đủ, khó tiếp cận và thiếu các cơ chế đảm bảo cho việc giám sát của công dân được thực hiện một chahs hiệu quả và an toàn.

Bên cạnh những rào cản về quy định pháp lý kể trên, nguyên nhân quan trọng gián tiếp làm hạn chế quá trình tập trung, tích tụ đất cho sản xuất NN quy mô lớn là các điều kiện để đảm bảo an sinh xã hội, tạo việc làm ở nông thôn còn rất hạn chế. Tính đến tháng 6/2019, mới có khoảng 15% dân số (14,83 triệu người) tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc); số tham gia BHXH tự nguyện còn rất thấp với hơn 0,5% (khoảng 449 nghìn người). Điều này dẫn đến rủi ro về an toàn lương thực, sinh kế của nhóm nông dân quy mô nhỏ khi không còn đất canh tác. Trong một khảo sát do CISDOMA và Viện Nghiên cứu kinh tế và Chính sách (VEPR) thực hiện năm 2020 có đến hơn 31% trong số 600 hộ nông dân được hỏi cho rằng họ không biết làm gì nếu như không còn đất NN.

Như vậy có thể thấy, mặc dù Đảng, Nhà nước đã có nhiều chủ trương, chính sách nhằm thúc đẩy sản xuất NN quy mô lớn theo hướng hiện đại hóa với định hướng thị trường, tuy nhiên các chính sách này chưa phát huy được hết hiệu quả, một phần nguyên nhân là do chưa có sự nhất quán, thiếu đồng bộ trong việc định hướng chính sách với các quy định pháp luật. Điều này dẫn đến thực tế ở nhiều nơi, đất NN không phát huy được tác dụng như một tư liệu sản xuất mà để phục vụ cho mục đích đầu cơ, hay phục vụ các mục tiêu phi NN.

Trong thời gian tới, để có thể phát huy tối đa nguồn lực đất đai, đồng thời đảm bảo quyền lợi của người sử dụng đất, Đảng và Chính phủ cần có sự đánh giá lại một cách thấu đáo về vai trò của đất đai, NN trong giai đoạn mới, nhằm xác định rõ quan điểm sử dụng đất NN, từ đó có định hướng nhất quán giữa chính sách với các quy định pháp lý liên quan đến đất NN. Đất NN là tư liệu sản xuất đặc biệt, ngoài việc phục vụ mục tiêu kinh tế, còn là phương tiện đảm bảo ASXH, văn hóa…Với nguồn tài nguyên đất đai rất hạn chế, Nhà nước cần duy trì các biện pháp nhằm ưu tiên tiếp cận đất sản xuất cho các nhóm yếu thế và nông dân sản xuất nhỏ. Sớm hoàn thành việc giao đất/rừng chính thức cho hộ, ổn định cho cộng đồng dân tộc thiểu số (DTTS) còn thiếu đất canh tác.

Với quy mô đất đai của Việt Nam cực kỳ manh mún, việc tập trung, tích tụ đất NN để mở rộng quy mô sản xuất, tăng cường hiệu quả đầu tư trong SX hàng hóa là cần thiết. Tuy nhiên để giảm thiểu tác động tiêu cực đến quyền lợi trước mắt và lâu dài của nhóm nông dân nhỏ, đặc biệt là các nhóm DTTS, Nhà nước nên thúc đẩy các phương thức tập trung đất NN (cho thuê, mượn QSDĐ, tham gia HTX) và các phương thức tích tụ đất NN (chuyển nhượng QSDĐ) ở quy mô nông hộ để đạt đến ngưỡng sản xuất hiệu quả theo từng loại sản phẩm. Các giao dịch chuyển nhượng trên quy mô lớn cần được quản lý chặt chẽ.

Các giải pháp, đầu tư để đảm bảo ASXH cho nhóm yếu thế, tạo việc làm nông thôn và xúc tiến thương mại/chế biến nông sản cần phải được chuẩn bị trước một bước nhằm thúc đẩy nguồn cung cho thị trường giao dịch đất NN. Phát triển bảo hiểm xã hội cho những nông dân rời bỏ NN tham gia vào lĩnh vực phi NN tại nông thôn và đô thị. Nhà nước cần đổi mới các chương trình đào tạo nghề nông thôn phù hợp với nhu cầu của thị trường lao động.

Gỡ bỏ các rào cản cứng nhằm hạn chế việc giao dịch đất NN, thay vào đó là các chế tài đảm bảo việc sử dụng hiệu quả, đúng mục đích SDĐ. Các tiến trình cần được thực hiện trên cơ chế thị trường, có sự thỏa thuận và đồng thuận của các bên, Nhà nước hỗ trợ về mặt pháp lý và tư vấn để đảm bảo quyền và lợi ích của nông dân nhỏ và các nhóm yếu thế được đảm bảo trong các giao dịch này.

Ban hành thông tư, văn bản hướng dẫn chi tiết hơn để cụ thể hóa Điều 199 Luật Đất đai, trong đó làm rõ vai trò, mức độ tham gia, nội dung, cách thức giám sát của người dân trong từng nội dung cụ thể. Quy định rõ cơ chế báo cáo, thu thập thông tin, cơ sở dữ liệu từ kết quả giám sát của công dân và của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên giám sát của công dân, trong hệ thống theo dõi và đánh giá quản lý sử dụng đất đai theo Điều 200 của Luật Đất đai.

Tăng cường minh bạch thông tin về đất đai: i) quy định cụ thể hơn về chi tiết thông tin và hình thức công khai với từng nhóm thông tin cụ thể; ii) tổ chức việc cung cấp thông tin một cách chi tiết, bằng các hình thức khác nhau, sử dụng ngôn ngữ địa phương ở những cộng đồng phù hợp.

Xây dựng trung tâm hỗ trợ giao dịch đất NN, thực hiện chức năng cung cấp thông tin, hỗ trợ định giá, thiết kế hợp đồng và giải quyết tranh chấp trong quá giao dịch đất đai giữa các cá nhân và tổ chức kinh tế.
Kiến nghị sửa đổi một số quy định trong Luật Đất đai 2013

Sửa đổi điều 62 LĐĐ 2013, hạn chế các trường hợp thu hồi đất NN và cụ thể hóa các trường hợp Nhà nước thu hồi đất, bỏ Khoản d Điều 62 Luật Đất đai 2013. Rà soát lại và điều chỉnh quy định về các trường không được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất NN tại các điều 76 đến 78 Luật Đất đai 2013 nhằm đảm bảo quyền lợi của các đối tượng đi thuê lại, nhận chuyển nhượng đất NN khi Nhà nước thu hồi đất.

Rà soát và sửa đổi điều 126 về thời hạn sử dụng đất NN, cân nhắc việc giao QSDĐ lâu dài cho hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất NN theo quy định tại khoản 1, khoản 2, điểm b khoản 3, khoản 4 và khoản 5 Điều 129 của Luật này. Bổ sung điều 128 cho phép hộ gia đình cá nhân nhận chuyển nhượng đất NN được sử dụng lâu dài. Quy định rõ hơn về tình trạng QSDĐ trong các trường hợp nhận chuyển nhượng, thế chấp, góp vốn bằng QSDĐ sau khi hết thời hạn sử dụng đất theo quy định của Luật Đất đai 2013. Công nhận quyền sử dụng đất/rừng cho cộng đồng DTTS tại các diện tích canh tác theo truyền thống.

Rà soát lại các quy định hạn chế quyền của các chủ thể sử dụng đất NN tại các điều 166, 167, 168 của Luật Đất đai 2013 nhằm đảm bảo công bằng về quyền và nghĩa vụ giữa các nhóm chủ thể sử dụng đất khác nhau.
Thay đổi hình thức định giá đất NN hiện đang quy định tại các điều 18, điều 112 đến Điều 116 Luật Đất đai 2013, hướng tới bãi bỏ khung giá đất do Nhà nước ban hành hướng dẫn quy trình và nguyên tắc để đảm bảo việc định giá đất theo thị trường; có cơ chế chia sẻ lợi ích gia tăng của đất đai giữa nhà đầu tư, nhà nước và cộng đồng có đất bị thu hồi.

Rà soát và loại bỏ các rào cản cứng nhằm hạn chế tiếp cận đất NN như quy định tại điều 130, điều 191 Luật Đất đai 2013, thay vào đó là các quy định về điều kiện, ràng buộc trách nhiệm và cơ chế đồng thuận với đầy đủ thông tin, nhằm đồng thời đảm bảo tính công bằng trong tiếp cận đất đai và bảo vệ được các nhóm yếu thế. Có các cơ chế để tạo điều kiện thuận lợi cho các chủ thể khác nhau được đầu tư và thị trường đất đai minh bạch và công bằng và thúc đẩy các đầu tư có trách nhiệm vào NN. Bên cạnh đó có chính sách thúc đẩy đầu tư vào NN của các hộ nông dân quy mô nhỏ và bảo vệ quyền của nông dân quy mô nhỏ trong các giao dịch đất NN.
Bổ sung quy định về diện tích đất NN tối thiểu được tách thửa theo từng loại đất cụ thể để hạn chế phân mảnh đất đai.

Thay đổi cách thức lập quy hoạch và KH sử dụng đất tại Chương IV Luật Đất đai 2013 nhằm đảm bảo tính đồng bộ và hài hòa giữa các chỉ tiêu vĩ mô với nhu cầu linh hoạt của NSDĐ; nên có quy hoạch “cứng” với tầm nhìn dài hạn đối với các loại đất phòng hộ, rừng đặc dụng, và đất sản xuất NN; bên cạnh đó cho phép sự linh hoạt chuyển đổi trong phạm vi các loại hình sử dụng đất NN. Bổ sung các chế tài để quản lý chặt chẽ việc sử dụng đất đai đúng mục đích. Bổ sung các quy định về sử dụng một phần đất nông, lâm nghiệp cho việc xây dựng cơ sở hạ tầng, nhà xưởng phục vụ cho việc bảo vệ, sản xuất, chế biến nông – lâm sản.

PGS. TS. Đào Thế Anh – Viện Khoa học Nông nghiệp Việt Nam.
ThS. Trương Quốc Cần – Viện Tư vấn phát triển KTXH nông thôn và miền núi.

(Tin và bài theo langmoi.vn)